Groźna specustawa mieszkaniowa

Wczoraj zakończyły się konsultacje publiczne specustawy mieszkaniowej, okrzykniętej już mianem #LexDeweloper i #DeweloperPlus. Przedstawiamy kolejny głos w sprawie – urbanisty, który całe swoje zawodowe życie związał z planowaniem przestrzennym.

Radosław Jończak

Analiza zapisów projektu ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących skłania do refleksji nad zagadnieniem postrzegania przez ustawodawcę ładu przestrzennego, jako elementu warunkującego zrównoważony rozwój kraju. Projekt ustawy pozostaje w całkowitej opozycji do obowiązujących dokumentów strategicznych, takich jak choćby „Strategia Rozwoju Kraju 2020”, przyjęta uchwałą Nr 157 Rady Ministrów z dnia 25 września 2012 r. w sprawie przyjęcia Strategii Rozwoju Kraju 2020. W dokumencie tym jednoznacznie wskazuje się na potrzebę zwiększenia partycypacji społecznej w procesie planowania przestrzennego, poprawę jakości prawa, czy podjęcie działań zmierzających do tego, by podstawę realizacji inwestycji stanowiły plany miejscowe.

Przedstawiony projekt ustawy idzie w kierunku ograniczenia udziału społeczeństwa w procesie planowania przestrzennego.

Zakłada schematyczne podeście do planowania, bazujące na wskaźnikach odległościowych, które w żaden sposób nie uwzględniają lokalnych uwarunkowań, kluczowych w procesie planowania przestrzennego. Wyłączenie inwestycji mieszkaniowych z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zapisane w art. 20 ust. 1 projektu ustawy, jest rozwiązaniem wyjątkowo złym.

Cała władza w ręce wojewody

Niezrozumiały i wadliwy jest również zapis art. 14 ust. 1 dotyczący wydawania decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowych przez Wojewodę. Zgodnie z zapisami art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, „zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej”. Zapis ten ma swoje umocowanie w art. 166 ust. 1 konstytucji RP.

Zgodnie z projektem, Wojewoda wydając decyzję o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie jest związany stanowiskiem innych organów, co wynika z zapisów art. 15 ust. 5 oraz art. 15 ust. 8. Wyjątkiem jest wyłącznie regionalny dyrektor ochrony środowiska w odniesieniu do form ochrony przyrody. Oznacza to możliwość wydania decyzji bez brania pod uwagę jakichkolwiek ograniczeń czy też zagrożeń, jakie mogą wynikać z danej lokalizacji. Z projektu ustawy nie wynika również wprost co w przypadku, gdyby Rada Gminy nie wyraziła zgody na realizację inwestycji mieszkaniowej na terenach objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub wójt/burmistrz/prezydent miasta nie wydał zgody na realizację inwestycji mieszkaniowej na terenach nie objętych planem zagospodarowania przestrzennego. Czy stanowisko organów gminy wiąże wówczas Wojewodę przy wydawaniu decyzji o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej czy też nie? Wątpliwości te są zasadne, biorąc pod uwagę zaproponowane brzmienie art. 14 i art. 15. Ponadto zgodnie z brzemieniem art. 6 i art. 7 organy gminy, podejmując decyzję o wyrażeniu bądź niewyrażeniu zgody na lokalizację inwestycji mieszkaniowych, biorą pod uwagę wyłącznie „stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w gminie”. Żadne inne czynniki nie stanowią więc podstawy do wydania decyzji odmownej.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 projektu ustawy, wyrażenie zgody na lokalizację inwestycji mieszkaniowej przez Radę Gminy na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może obejmować terenów przeznaczonych pod inwestycję celu publicznego. Zapis ten rodzi jednak kolejne wątpliwości. Czy oznacza to, że inwestycja ta nie może być tam lokalizowana, czy też wyłącznie Rada Gminy nie ma prawa do wyrażania, bądź nie wyrażania zgody na tę inwestycję?

W projekcie ustawy w odniesieniu do terenów objętych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pojawiają się kolejne wątpliwości dotyczące składania i weryfikacji wniosków o lokalizację inwestycji mieszkaniowej. Zgodnie z ustaleniami art. 6 ust. 1 inwestor, chcąc lokalizować inwestycję mieszkaniową na terenach objętych ustaleniami planu miejscowego, składa wniosek do Rady Gminy, ale już dalsze jego procedowanie odnosi się do działań wójta, burmistrza, bądź prezydenta miasta, co wynika z art. 6 ust. 5, ust. 7, ust. 9 i ust. 10. Biorąc pod uwagę fakt, że w wielu przypadkach rady gmin zwoływane są raz w miesiącu, a w okresach wakacyjnych rzadziej, niemożliwym do spełnienia może okazać się ustalony w art. 6 ust. 3 termin na podjęcie uchwały, szczególnie biorąc pod uwagę 14 dni uzyskiwania wymaganych opinii i 21 dni na zbieranie uwag i wniosków oraz fakt, iż rada gminy musi powiadomić o tym fakcie organ wykonawczy gminy, by ten mógł wykonać niezbędne czynności.

Kolejne zastrzeżenia i wątpliwości rodzą zapisy art. 4 ust. 1, gdzie wprowadzono nowe rozwiązanie, jakim jest „hierarchiczność specustaw”. W projekcie ustawy mamy bowiem do czynienia z zapisem, mówiącym, iż inwestycje realizowane w oparciu o jedne ustawy mają pierwszeństwo przed inwestycjami realizowanymi na podstawie ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. Brnąc dalej w zawiłe zapisy projektu, w art. 4 ust. 2 zapisano, iż w przypadku kolizji inwestycji warunkiem lokalizacji inwestycji mieszkaniowej jest uzyskanie zgody inwestora inwestycji, o której mowa w ust. 1. Pytanie czy projektodawcy chodzi o inwestycje mieszkaniowe czy inne, wyszczególnione w ust. 1 pkt 1 do 9, bo wszystkie one są zapisane w ust. 1? Czy inwestor inwestycji mieszkaniowej ma sam sobie wydać zgodę na lokalizację inwestycji w przypadku kolizji z innymi inwestycjami?

Standardy, które nie polepszą jakości życia

Największe wątpliwości budzą jednak zapisy zawarte w rozdziale drugim, nazwanym „standardy lokalizacji i realizacji inwestycji mieszkaniowych”. Przyjęte w art. 11 standardy są oderwane od rzeczywistości. Biorąc pod uwagę zapis art. 11 ust. 1 pkt 1, zdaniem projektodawcy wystarczającym do zapewnienia obsługi komunikacyjnej osiedla mieszkaniowego w zabudowie np. wielorodzinnej, będzie droga wewnętrzna o szerokości 6 metrów. Ponieważ standardy nie zawierają w tym zakresie żadnych innych wskazań, może to oznaczać, że dostęp do osiedla zamieszkałego docelowo przez, powiedzmy, 10 tys. osób będzie zapewniony jedynie drogą o szerokości 6 metrów, pod którą zlokalizowane jeszcze zostaną niezbędne do obsługi osiedla media. W przypadku jakiejkolwiek awarii, np. sieci wodociągowej, będzie to oznaczało całkowite odcięcie osiedla od świata zewnętrznego.

Przyjęte w projekcie założenia nie mają nic wspólnego z racjonalnym planowaniem przestrzennym. Z dużym prawdopodobieństwem można założyć liczne problemy, jakie mogą wystąpić w związku z inwestycjami zrealizowanymi zgodnie z zapisami projektu ustawy. W art. 11 ust. 2 pkt 2 zapisano, by planowana inwestycja mieszkaniowa była zlokalizowana w odległości nie większej niż 3000 m od szkoły czy przedszkola, które „jest w stanie przyjąć nowych uczniów”. W jaki sposób ma być weryfikowane to, czy dana szkoła lub przedszkole jest w stanie przyjąć odpowiednią liczbę dzieci? Czy ma to być oświadczenie dyrektora placówki czy gminy jako organu zwierzchniego w przypadku publicznych szkół i przedszkoli? Dodatkowe wątpliwości rodzą się po analizie ust. 6, w którym zapisano, że ustalone w projekcie ustawy odległości od szkół, przedszkoli, jak również przystanków, zieleni i handlu mogą być liczone również od terenów i obiektów planowanych, będących w trakcie realizacji. Na jakiej podstawie ocenić, czy inwestor spełnia wymóg określony w art. 11 ust. 1 do 5? Ponadto, zgodnie z ust. 11 wspomniane odległości mają być liczone w linii prostej. Jest to zupełnie absurdalne rozwiązanie, gdyż może oznaczać to, że w analizie zostaną uwzględnione tereny zlokalizowane np. po drugiej stronie rzeki, podczas gdy najbliższa przeprawa przez rzekę będzie w odległości 30 km, co będzie wiązało się z koniecznością dojazdu w jedną stronę 60 km!

Kolejne pytanie rodzi się odnośnie zapisu art. 11 ust. 3. Co autorzy projektu mieli na myśli zapisując „podstawowe usługi handlu”? Czy chodzi o centrum handlowe czy też kiosk „Ruchu”? Po co też te wszystkie analizy dotyczące dostępności do szkół czy przedszkoli, skoro zgodnie z zapisami art. 12 inwestor i tak może pokryć koszty transportu i opieki w czasie przewozów w okresie 5 lat? Pytanie czy chodzi o pierwsze 5 lat – wówczas to równolegle powstaje inwestycja mieszkaniowa i nikt nie będzie korzystał z transportu. Oznaczać to może, że inwestor ponosi zerowy koszt zapewnienia transportu, ale już po zrealizowaniu inwestycji koszty te obciążą budżet gminy.

Konkurs, który nie zapewnia niczego

W art. 13 projektu ustawy zapisano, że inwestor przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przeprowadza publiczny konkurs na koncepcję urbanistyczno-architektoniczną. Ponieważ przepis reguluje jedynie to, że konkurs ma uzasadniać rozwiązania funkcjonalno-przestrzenne inwestycji w kontekście miejscowości i okolicy, w której inwestycja mieszkaniowa ma być realizowana, nie oznacza to, że walory architektoniczne czy urbanistyczne mają być priorytetem w ocenie. Takie sformułowanie będzie prowadzić do tego, że priorytetem będzie maksymalne wykorzystanie przestrzenni pod przyszłą inwestycje, aby osiągnąć jak najwyższy wskaźnik powierzchni użytkowej mieszkań (a więc zysk dewelopera). Ponadto, kto ma dokonywać oceny prac konkursowych? Inwestor?

Interes inwestora ponad wszystko

Zapisy art. 18 potwierdzają sformułowaną na wstępie tezę, iż projekt ustawy idzie w kierunku ograniczenia udziału społeczeństwa w procesie planowania przestrzennego i uzyskiwania decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjnym. Wyłączenie art. 31 § 4 Kodeksu Postępowania Administracyjnego, mówiącego o zawiadamianiu organizacji społecznych, ma na celu wyłącznie ograniczenie możliwości zgłaszania zastrzeżeń przez organizacje społeczne, często działające w trosce o szeroko rozumiane dobro publiczne. Ograniczenie to nie znajduje uzasadnienia w konieczności przyspieszenia procesu inwestycyjnego, gdyż podstawą działania organów władzy publicznej winno być szeroko rozumiane dobro społeczne, a nie czas realizacji inwestycji, często inwestycji komercyjnej, gdzie interes inwestora przedkładany jest ponad interes społeczny.

O przedkładaniu interesu inwestora ponad interes publiczny oraz interes innych osób świadczą również inne zapisy projektu ustawy, jak choćby zawarte w art. 27 czy art. 32. Szczególnie niekorzystnie społecznie są zapisy art. 32 dające możliwość realizacji uzbrojenia technicznego dla komercyjnej inwestycji mieszkaniowej bez uwzględnienia poszanowania prawa własności innych osób. W skrajnych przypadkach kosztem inwestycji mieszkaniowej może być całkowite wywłaszczenie z nieruchomości i pozbawienie mieszkania osób trzecich, co wynika wprost z zapisów art. 33. W imię interesu inwestora poszkodowane mogą zostać osoby postronne, co może oznaczać dramat dla wielu wywłaszczonych w ten sposób rodzin.

Autorytarne zapisy projektu ustawy budzą olbrzymie zastrzeżenia co do ich zgodności z zapisami konstytucji RP. Bardzo niebezpieczny jest art. 38 ust. 4 mówiący, iż w postępowaniu przed organem wyższego stopnia oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotyczącej części inwestycji, nieruchomości lub działki. Taki zapis daje możliwość realizacji inwestorowi inwestycji niezgodnej nawet z zapisami projektu ustawy. Wystarczy, iż w jakiejś części inwestycja będzie zgodna z zapisami ustawy, czyli powiedzmy będzie po prostu inwestycją mieszkaniową, i już tylko część decyzji jest obarczona wadą. Zapis taki daje pole do ogromnych nadużyć.

Podsumowując, należy uznać, że zaproponowane zapisy ustawy są złe i przyczynią się wyłącznie do pogłębienia kryzysu, jaki dotyka obecnie sferę związaną z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym. Ponadto zaproponowane przepisy dają niczym nieuzasadnione pierwszeństwo inwestorowi realizującemu inwestycję mieszkaniową przed innymi inwestycjami, bez jakiegokolwiek uwzględnienia zagadnień odnoszących się do ładu przestrzennego czy interesu osób trzecich. Ograniczony niemal całkowicie udział społeczny w procesie uzyskiwania decyzji w sprawie realizacji inwestycji mieszkaniowych skłania do refleksji, że projekt ustawy powstał wyłącznie z myślą o maksymalizacji zysków deweloperów, bez liczenia się z opinią i interesem innych osób. Niemal całkowita marginalizacja wpływu samorządu lokalnego na działania inwestycyjne deweloperów zmusza wręcz do zadania pytania, czy ustawę pisali deweloperzy, mieli oni wpływ na powstałe zapisy? Biorąc pod uwagę całość projektu ustawy, pytania te są jak najbardziej zasadne.


Nota o Autorze:
Radosław Jończak – urbanista po studiach na Wydziale Architektury Politechniki Wrocławskiej na kierunku Gospodarka Przestrzenna; za swoją pracę magisterską dotyczącą „Modal Split” we Wrocławiu otrzymał nagrodę Ministra Infrastruktury w 2002 r.; przez 5 lat pracował w Biurze Rozwoju Wrocławia; od 16 lat wykonuje plany zagospodarowania przestrzennego i studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla gmin w całej Polsce pod firmą SoftGIS s.c.; wiceprezes Stowarzyszenia Urbanistów ZOIU. Prowadzi również zajęcia z Gospodarki Przestrzennej w WSB we Wrocławiu oraz Opolu.

Zdjęcie wyróżniające: Markus Spiske, unsplash.com


Śródtytuły od redakcji.