Skargi i wnioski dla Europejskiego Zielonego Ładu w transporcie [ANALIZA HIPERMIASTA]
Projekt „Na straży Europejskiego Zielonego Ładu w transporcie” współfinansowany przez Komisję Europejską w ramach Projektu „Building Bridges – Civic Capital in Local Communities”, realizowanego ze środków programu CERV finansowanego ze środków Komisji Europejskiej w ramach programu „Obywatele, Równość, Prawa i Wartości” na lata 2021 – 2027.
Sfinansowane ze środków UE. Wyrażone poglądy i opinie są jedynie opiniami autora lub autorów i niekoniecznie odzwierciedlają poglądy i opinie Unii Europejskiej lub Komisji Europejskiej. Unia Europejska ani organ przyznający nie ponoszą za nie odpowiedzialności.
Projekt realizuje Towarzystwo Benderowskie w partnerstwie ze Stowarzyszeniem Akcja Miasto i Wrocławskim Forum Miejskim. Analizę wykonało Stowarzyszenie Nowoczesnej Edukacji Prawnej. Treść dostępna na licencji CC-BY-NC-SA 4.0.
Wstęp: Skargi i wnioski dla ludzi i Zielonego Ładu
Skargi i wnioski to ważne narzędzia obywatelskiego wpływu na rzeczywistość. Naszym zdaniem ich składanie, nawet gdy dotyczy spraw jednostkowych, jest przejawem wiary w sferę publiczną i przejawem myślenia w kategoriach państwowych.
Skargi i wnioski dotyczą często spraw publicznych. Tylko w oddolny sposób można np. realizować politykę klimatyczną i wdrażać Europejski Zielony Ład w dziedzinie transportu. To bowiem organy władzy publicznej realizować mogą jego założenia, a będą to robić lepiej, jeśli będzie odpowiedni obywatelski nacisk.
Prawo do składania skarg i wniosków zapewnia Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w jej art. 63. Są częścią ogólnie ujętego prawa do petycji, które znalazło swój wyraz również w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej, pod postacią prawa petycji do Parlamentu Europejskiego.
Niestety, przepisy pochodzą w sporej mierze z czasów PRL-u, były nowelizowane jedynie częściowo i nie odpowiadają aktualnemu stanowi rzeczy. Przepisy powinny być unowocześnione, dopasowane do norm konstytucyjnych oraz do aktualnego systemu administracji publicznej.
W niniejszej analizie przedstawiamy problemy wynikające ze stosowania przepisów oraz propozycje ewentualnych zmian. Jeśli w niniejszej publikacji mowa jest o artykule bez bliższego określenia, dotyczy to przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego.
Niniejsza analiza służyć będzie dalszym działaniom rzeczniczym w kierunku modernizacji przepisów, ale również w kierunku ich wykładni zgodnie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz prawem Unii Europejskiej.
Czytaj też: Polityka rowerowa w polskich miastach. Jest potrzebna, ale kuleje
Wnioski i skargi. Brak drogi sądowej
To najważniejszy problem, przez który trudno dokonywać wykładni przepisów. Nie istnieje bowiem odpowiednie orzecznictwo, a także organy nie mają realnej sankcji za niestosowanie przepisów.
Sądy administracyjne niestety w swoim orzecznictwie uznawały, że nie są właściwe do rozpoznawania tych spraw.
Aktualny stan narusza art. 45 Konstytucji, który ustanawia prawo do rozpoznania “sprawy” przez niezawisły sąd, a także w zakresie, w jakim skargi i wnioski mogą dotyczyć praw określonych w prawie Unii Europejskiej – art 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (w związku z art. 51 Karty oraz art. 19 Traktatu o Unii Europejskiej).
Warto zwrócić uwagę również na art. 77 ust. 2 Konstytucji, który stanowi o tym, że ‘Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw”, co niestety ma miejsce w przypadku omawianego prawa konstytucyjnego.
Na sprzeczność z konstytucyjnym prawem do sądu zwracał uwagę Rzecznik Praw Obywatelskich (obecny Minister Sprawiedliwości i Prokurator Generalny) Adam Bodnar.
Adam Bodnar, pismo V.510.68.2016.TS. Pragnę zwrócić uwagę Senatu Rzeczypospolitej Polskiej na problem braku kontroli sądowo-administracyjnej w zakresie bezczynności organów właściwych do załatwiania skarg wnoszonych w trybie przepisów (…) Wskazać w tym miejscu należy, że prawo do skargi jest uprawnieniem, które ma swoje źródło w przepisach art. 63 ustawy zasadniczej. Jest to więc prawo konstytucyjne. Obejmuje ono nie tylko możliwość wniesienia skargi do organu władzy publicznej, ale również prawo do żądania jej rozpatrzenia przez właściwy organ i otrzymania informacji o sposobie jej załatwienia przez właściwy organ. W przypadku, gdy organ nie rozpatrzył skargi i nie powiadomił wnoszącego skargę o sposobie jej załatwienia, dochodzi do – 4 – naruszenia konstytucyjnego prawa obywatela, którego skarżący może dochodzić na drodze sądowej (art. 77 ust. 2 Konstytucji). Skoro zatem prawodawca konstytucyjny gwarantuje jednostce sądową ochronę prawa do skargi, ustawa musi w wyraźny sposób przewidywać możliwość zaskarżenia do sądu bezczynności organu powołanego do rozpatrzenia skargi powszechnej.
Stowarzyszenie Nowoczesnej Edukacji Prawnej zwróciło się z petycją do Sejmu o zmianę tego przepisu. Odnośny przepis mógłby brzmieć np.
“Art. 1. W ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) w art. 3 w § 2 dodaje się pkt 10 w brzmieniu: “10) nierozpatrzenie lub sprzeczne z prawem rozpatrzenie wniosku lub skargi. Art. 2. Ustawa wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia.”
Niestety, Sejm odrzucił tę petycję
Brak możliwości zaskarżenia petycji
Z niewiadomych przyczyn petycji nie można uczynić przedmiotem skargi. Takiego ograniczenia nie ma w przypadku wniosków.
Zwłaszcza w obliczu braku drogi sądowej oznacza to brak możliwości braku kontroli nad prawidłowym rozpatrywaniem petycji.
Ustawa o petycjach, art. 13 1. Podmiot rozpatrujący petycję zawiadamia podmiot wnoszący petycję o sposobie jej załatwienia wraz z uzasadnieniem w formie pisemnej albo za pomocą środków komunikacji elektronicznej. 2. Sposób załatwienia petycji nie może być przedmiotem skargi.
Czytaj też: Uporządkować parkowanie. To wprowadzi zielony ład w naszych miastach
Spółki komunalne i państwowe
Spółki komunalne i państwowe nie są jasno określone jako jednostki rozpatrujące skargi i wnioski. Takie spółki często realizują działania np. z zakresu transportu publicznego.
W przypadku spółek komunalnych proponujemy skargę do organu wykonawczego, w przypadku spółek – do ministra nadzorującego.
Naszym zdaniem lepszy jest organ wykonawczy niż stanowiący, gdyż realnie jemu podlegają spółki i on może podjąć realnie czynności.
Organy związku komunalnego
Związki komunalne tworzone przez gminy i powiaty są właściwe m.in. dla transportu publicznego.
Również w tym przypadku potrzebne jest jasne określenie organów skargowych. Skargi na zarząd powinno rozpatrywać zgromadzenie związku, a skargi na zgromadzenie – wojewoda jako organ nadzoru.
Podobny przepis należałoby wprowadzić w zakresie związków metropolitalnych (aktualnie jednego związku, w województwie śląskim).
Organy centralne
W przepisach aktualnie nie przewidziano organu właściwego dla skarg na Prezesa Rady Ministrów, przez co tok skarg zatrzymuje się na premierzed. Jedynym takim organem może być Sejm, jako parlament, który kontroluje działalność rządu, zgodnie z Konstytucją.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, art. 95 Sejm sprawuje kontrolę nad działalnością Rady Ministrów w zakresie określonym przepisami Konstytucji i ustaw.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, art. 157 1. Członkowie Rady Ministrów ponoszą przed Sejmem solidarną odpowiedzialność za działalność Rady Ministrów. 2. Członkowie Rady Ministrów ponoszą przed Sejmem również odpowiedzialność indywidualną za sprawy należące do ich kompetencji lub powierzone im przez Prezesa Rady Ministrów.
Najwyższa Izba Kontroli podlega Sejmowi, a zatem to Sejm powinien być organem skargowym wobec jej prezesa.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, art. 202 1. Najwyższa Izba Kontroli jest naczelnym organem kontroli państwowej. 2.Najwyższa Izba Kontroli podlega Sejmowi.
Trudno wyznaczyć organy skargowe dla Sejmu i Senatu, jednakże organem dla skarg wobec Marszałka Sejmu i Marszałka Senatu powinna być cała izba.
Trudno jest również wyznaczyć organy skargowe dla innych centralnych organów konstytucyjnych, przede wszystkim Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego. Wszystkie inne organy podlegające w jakimś stopniu nadzorowi lub kontroli powinny jednak mieć wyznaczony organ skargowy, zgodnie z wymogami art. 63 Konstytucji.
Czytaj też: Tramwaj na Wilanów i do Dworca Zachodniego. Duże inwestycje w Warszawie dla Zielonego Ładu
Prokurator Generalny
Aktualnie organem skargowym jest Prezes Rady Ministrów jako organ skargowy wobec Ministra Sprawiedliwości, jednakże w przypadku oddzielenia tych funkcji – Sejm, jako jedyny, który ma uprawnienia wobec Prokuratora Generalnego.
Organizacje społeczne
Przepisy o skargach i wnioskach składanych do organizacji społecznych są przestarzałe. Organy określone jako skargowe nie mają przede wszystkim żadnego związku z wykonywaniem zadań. Do tego organizacje nie mają określonych organów naczelnych, a zarządy (w przypadku stowarzyszeń i fundacji). Nadzór nad stowarzyszeniami i fundacjami sprawuje zaś starosta (w stowarzyszeniach wyłącznie, a w fundacjach razem z ministrem).
Obecne brzmienie przepisu:
Art. 230 Do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań i działalności organizacji społecznej właściwy jest organ bezpośrednio wyższego stopnia tej organizacji, a w stosunku do organu naczelnego organizacji – Prezes Rady Ministrów lub właściwi ministrowie sprawujący nadzór nad działalnością tej organizacji.
Proponowana zmiana:
Art. 230 Do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań i działalności organizacji pozarządowej właściwy jest:
1) w sprawach zleconego zadania publicznego – organ zlecający zadanie publiczne,
2) w przypadku organizacji pożytku publicznego w sprawach innych niż pkt 1 – Przewodniczący Komitetu ds. Pożytku Publicznego,
3) w sytuacjach innych niż określonych w pkt 1 i 2 – organ nadzoru, przy czym dla fundacji – właściwy minister,
4) w razie braku organu nadzoru – minister właściwy ze względu na przedmiot działalności.
Najwłaściwszym organem jest podmiot, który zleca dane zadanie, on jest bowiem właściwy, by na podstawie umowy doprowadzić do zmiany zachowania podmiotu.
W razie braku takiej konkretnej umowy, właściwy powinien być ogólny organ nadzoru (np. starosta dla stowarzyszeń). W przypadku fundacji spośród dwóch możliwych organów (ministra lub starosty) lepiej pozostawić rozpoznawanie skarg ministrowi jako organowi fachowemu.
Organizacje pożytku publicznego podlegają szczególnemu nadzorowi Przewodniczącego Komitetu ds. Pożytku Publicznego, który ma znacznie więcej uprawnień.
Są jednak również organy, które nie podlegają nadzorowi administracyjnemu (np. związki zawodowe, izby gospodarcze), w tym przypadku organem skargowym może być tylko właściwy minister jako przedstawiciel Rady Ministrów prowadzącej politykę wewnętrzną państwa, brak bowiem podstaw dla właściwości organów samorządowych.
Czytaj też: Jakub Nowotarski: Europejski Zielony Ład w transporcie to mocne stawianie na transport publiczny
Skarga na pracownika
Zgodnie z art. 232 part. 2 kpa: “Skargę na pracownika można przekazać do załatwienia również jego przełożonemu służbowemu, z obowiązkiem zawiadomienia organu właściwego do rozpatrzenia skargi o sposobie jej załatwienia”
Z przepisu tego wynika, że możliwa jest skarga wewnątrz tej samej instytucji, której przedmiotem jest skarga. O przekazaniu zdecydować może, w naszym rozumieniu, zarówno organ właściwy do rozpatrzenia skargi, jak i organ którego przedmiotem – na mocy art. 231 par. 1. Przełożony służbowy staje się wtedy organem skargowym.
Organy administracji czasami nie uznają takiej skargi i odwołują się do przepisów ogólnych o właściwości organów skargowych, co również daje się obronić jako interpretacja.
Jeśli skarga dotyczy tylko jednego pracownika to lepiej tę sprawę rozwiązać w ramach danej instytucji.
Warto wzmocnić tę zasadę i wyraźnie zapisać w przepisach, że “Skargę na pracownika lub innego zatrudnionego można złożyć również do kierownika jednostki organizacyjnej”. Warto bowiem dodać, że zatrudnienie można opierać na innych podstawach niż stosunek pracy (np. stosunek służbowy, umowa cywilnoprawna).
Zwrócenie skargi skarżącemu
Przepisy o skargach umożliwiają zwrócenie skarżącemu źle zaadresowanej skargi.
Art. 231 § 1. Jeżeli organ, który otrzymał skargę, nie jest właściwy do jej rozpatrzenia, obowiązany jest niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni, przekazać ją właściwemu organowi, zawiadamiając równocześnie o tym skarżącego, albo wskazać mu właściwy organ.
Takiego ograniczenia nie przewidują przepisy o skargach i wnioskach. Właściwszym rozwiązaniem wydaje się być to, określone w przepisach o wnioskach, które jest wygodniejsze dla obywatela.
Art. 243 Jeżeli organ, który otrzymał wniosek, nie jest właściwy do jego rozpatrzenia, obowiązany jest w ciągu siedmiu dni przekazać go właściwemu organowi. O przekazaniu wniosku zawiadamia się równocześnie wnioskodawcę.
Nawiasem mówiąc, przepisy o dostępie do informacji publicznej nie nadają uprawnienia do przekazania wniosku innemu właściwemu organowi, co także powinno być zmienione.
Czytaj też: Rowery elektryczne będą mogły być dofinansowane z nowego funduszu. To wzmocni Zielony Ład
Definicja skargi i wniosku
Definicje nie odpowiadają aktualnemu językowi wartości konstytucyjnych i należałoby je zmodernizować. Do tego zawierają wyłącznie wyliczenia i brakuje w nich elementu syntetycznego.
Aktualne definicje:
Art. 227 Przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw.
Art. 241 Przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności.
Proponowane definicje:
Art. 227 Przedmiotem skargi może być działanie organu oceniane jako sprzeczne z interesem publicznym lub prywatnym, w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe załatwianie spraw.
Art. 241 Przedmiotem wniosku mogą być postulowane zmiany w działalności organu dotyczące interesu prywatnego lub publicznego, w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony praw lub lepszej realizacji zadań publicznych.
Należy zwrócić uwagę na subiektywny charakter definicji, który opiera się na zdaniu obywatela i może opierać się zarówno na interesie publicznym, jak i prywatnym.
W przeciwieństwie do skargi, która wiąże się z negatywną oceną, nie da się jednak jednoznacznie rozdzielić wniosku od petycji i w tej sprawie wybór powinien należeć w pierwszej kolejności do obywatela.
Rejestry skarg i wniosków
W przeciwieństwie do petycji, które umieszczane są w Biuletynie Informacji Publicznej, rozpatrywanie skarg i wniosków nie jest publikowane. Wyjątkiem jest rozpatrywanie przez rady gmin, powiatów i sejmiki województw. Postulujemy, jednak za wyjątkiem
Proponowany przepis:
Art. 254 § 2. Organy władzy publicznej prowadzą publicznie dostępne rejestry skarg i wniosków, zawierające ogólny opis przedmiotu, datę wpływu oraz datę udzielenia odpowiedzi.
Przekazanie skargi organowi niższego stopnia
Rozwiązanie wydaje się być niestosowane i dewolucja w tym przypadku nie jest zasadna, gdyż to organ wyższy rangą powinien oceniać działania organu, którego działalność jest zaskarżona, a nie inny organ równorzędny. Do tego pojęcie “organu niższego stopnia” pochodzi z przepisów o postępowaniu jurysdykcyjnym i nie ma zastosowania.
Art. 232 § 1. Organ właściwy do rozpatrzenia skargi może ją przekazać do załatwienia organowi niższego stopnia, o ile skarga nie zawiera zarzutów dotyczących działalności tego organu.
Zawiadomienie o posiedzeniu organu
Żaden przepis nie przewiduje informowania o publicznym posiedzeniu organu. Zwłaszcza organy stanowiące samorządu terytorialnego oraz organy pomocnicze (komisje) powinny informować o takim posiedzeniu.
Proponowany przepis:
Art. 226b. ‘Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego oraz jego organ pomocniczy informuje skarżącego lub wnioskodawcę o terminie posiedzenia, na którym rozpatrywana będzie skarga lub wniosek, o ile skarżący lub wnioskodawca podał adres do korespondencji, adres poczty elektronicznej lub adres do doręczeń elektronicznych, na który należy kierować informację, na co najmniej 3 dni przed jego terminem.
Czytaj też: Dokąd zmierza transport? Badania ruchu a zielony ład [DEBATA]
Przepisy, które powinny mieć rangę ustawową
Liczne przepisy, które są zawarte w rozporządzeniu z dnia 8 stycznia 2002 r. Rady Ministrów w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków, powinny być w samym kodeksie, jako przepisy proceduralne.
Dotyczy to w szczególności następujących przepisów
§ 5 Skargi i wnioski mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej, a także ustnie do protokołu
§ 6 1. W razie zgłoszenia skargi lub wniosku ustnie, przyjmujący zgłoszenie sporządza protokół, który podpisują wnoszący skargę lub wniosek i przyjmujący zgłoszenie. W protokole zamieszcza się datę przyjęcia skargi lub wniosku, imię, nazwisko (nazwę) i adres zgłaszającego oraz zwięzły opis treści sprawy.
§ 7. Przyjmujący skargi i wnioski potwierdza złożenie skargi lub wniosku, jeżeli zażąda tego wnoszący.
§ 8. 1. Skargi i wnioski niezawierające imienia i nazwiska (nazwy) oraz adresu wnoszącego pozostawia się bez rozpoznania. Jeżeli z treści skargi lub wniosku nie można należycie ustalić ich przedmiotu, wzywa się wnoszącego skargę lub wniosek do złożenia, w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania wezwania, wyjaśnienia lub uzupełnienia, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie skargi lub wniosku bez rozpoznania.
§ 9. Jeżeli rozpatrzenie skargi lub wniosku wymaga uprzedniego zbadania i wyjaśnienia sprawy, organ właściwy do rozpatrzenia skargi lub wniosku zbiera niezbędne materiały. W tym celu może zwrócić się do innych organów o przekazanie niezbędnych materiałów i wyjaśnień.
Należy zwrócić uwagę, że delegacja do wydania rozporządzenia nie spełnia aktualnych norm konstytucyjnych, gdyż nie wskazuje wytycznych.
Art. 226 Rada Ministrów wyda, w drodze rozporządzenia, przepisy o organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków.
Ujednolicenie organów
W razie niedotrzymania terminów stosuje się przepisy o ponagleniach, które jednak są do innych organów (wyższego stopnia, a nie organów skargowych). Np. w przypadku skarg rozpatrywanych przez radę gminy jest to samorządowe kolegium odwoławcze, a nie wojewoda.
Proponowana zmiana:
Art. 237 § 4. W razie niezałatwienia skargi w terminie określonym w § 1 stosuje się przepisy art. 36-38, z tym że ponaglenie wnosi się do organu, o którym mowa w art. 229, a jeśli nie ma takiego organu – do organu właściwego do rozpatrzenia skargi.
Informacja o godzinach przyjęć
Aktualnie przepis wskazuje, że informacja o dniach i godzinach przyjęć powinna być wywieszona w formie analogowej. Należy poszerzyć o cyfrowe publikatory.
Art. 253 4. Informacja o dniach i godzinach przyjęć powinna być wywieszona w widocznym miejscu w siedzibie danej jednostki organizacyjnej, a także w Biuletynie Informacji Publicznej oraz stronie internetowej, o ile je prowadzi.
Przepisy, które należałoby wykreślić
Nie ma uzasadnienia dla dalszego utrzymywania osobnych przepisów dotyczących radnych, posłów, senatorów, redakcji prasowych oraz organizacji społecznych. Podmioty te powinny mieć takie same uprawnienia, w tym prawo do sądu.
Art. 237 § 2. Posłowie na Sejm, senatorowie i radni, którzy wnieśli skargę we własnym imieniu albo przekazali do załatwienia skargę innej osoby, powinni być zawiadomieni o sposobie załatwienia skargi, a gdy jej załatwienie wymaga zebrania dowodów, informacji lub wyjaśnień – także o stanie rozpatrzenia skargi, najpóźniej w terminie czternastu dni od dnia jej wniesienia albo przekazania.
Art. 248 § 1. Skargi i wnioski przekazane przez redakcje prasowe, radiowe i telewizyjne do organów właściwych w myśl art. 228-230 i 242 podlegają rozpatrzeniu i załatwieniu w trybie określonym w przepisach rozdziałów 2 i 3 niniejszego działu. § 2. Właściwy organ zawiadamia w przepisanym terminie o sposobie załatwienia skargi lub wniosku albo o ich przekazaniu innemu organowi w celu załatwienia również redakcję, jeżeli zażądała takiego zawiadomienia.
Art. 249 Przepis art. 248 stosuje się odpowiednio do skarg i wniosków przekazanych przez organizacje społeczne do organów właściwych w myśl art. 228-230 oraz art. 242.
Art. 251 Przepisy art. 237 § 4 oraz art. 245 i 246 stosuje się odpowiednio do redakcji prasowej, która opublikowała i przesłała do właściwego organu administracji publicznej artykuł, notatkę lub inną wiadomość, w trybie przewidzianym w niniejszym rozdziale.
Czytaj też: Kolej będzie podstawą polityki europejskiej. Jakie plany ma Unia względem transportu publicznego?
