Czy „dokument wewnętrzny” przestanie utrudniać dostęp do informacji publicznej? Przełomowy wyrok NSA

Osoby, które chcą uzyskać informację publiczną, muszą się mierzyć z wieloma problemami.

Niestety dodatkowe utrudnienia tworzy Naczelny Sąd Administracyjny, który powinien chronić konstytucyjne prawo do informacji. Od ok. 2012 r. datuje się ograniczanie zakresu dostępu do informacji przez kreowanie nieznanej ustawie przesłanki „dokumentu wewnętrznego”.

Przeciwko „dokumentowi wewnętrznemu”

Wielu przedstawicieli NGO i prawników zdecydowanie sprzeciwia się takiej linii orzeczniczej.

– Zdecydowanej zmiany wymaga sytuacja coraz śmielszego pojawiania się statusu „dokumentu wewnętrznego” jako przesłanki ograniczającej dostęp do informacji, pomimo braku podstawy prawnej w Konstytucji i ustawach. Obok negatywnych konsekwencji w postaci spadku zaufania społecznego do sądu daje ona podmiotom zobowiązanym praktycznie dowolną możliwość ograniczania dostępu do wielu informacji. Wydaje się, że taka zmiana zależy od samego sądownictwa administracyjnego, w którego posiadaniu jest środek w postaci uchwały poszerzonego składu sędziowskiego ujednolicającej orzecznictwo – pisze Szymon Osowski z Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska.

Od tego czasu liczne podmioty zobowiązane utrudniają dostęp do informacji, które wydawałoby się, że są publiczne. Jak wskazuje Osowski, utajnione m.in. kalendarz ministra, księgę wejść/wyjść do budynku ministerstwa czy pisma wydziału oświaty do wydziału planowania jednego z magistratów.

Również prof. dr hab. Mariusz Jabłoński podkreśla, że „Praktyka taka wydaje się nie tylko sprzeczna z treścią art. 61 Konstytucji RP, ale jest również nielogiczna ze względu na ukształtowaną zasadę ustawowego definiowania wyjątków od reguły, według której domniemywa się, że każda informacja dotycząca działalności zobowiązanego i znajdująca się w jego posiadaniu jest informacją publiczną. Dostęp do takiej informacji może zostać ograniczony, ale nie powinien być wyłączony.”

Ostatni wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (z dnia 19 kwietnia 2023 r. III OSK 3749/21) może jednak nieco ukrócić tę praktykę.

Sprawa na kanwie wniosku, który otrzymała PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Wnioskodawca wnioskował o udostępnienie ekspertyzy  zamówionej lub wykonanych przez spółkę kolejową, prowadzących do ustalenia lokalizacji i powstania przystanku kolejowego „Warszawa Koło”.

Czytaj też: Jak zarejestrować zmianę statutu stowarzyszenia?

Dokument wewnętrzny – ograniczony

Sprawa została rozstrzygnięta na korzyść skarżącego już w pierwszej instancji, jednak przedstawimy argumenty Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako sądu najwyższego dla spraw administracyjnych.

Sąd ten co prawda zgadza się z samą koncepcją „dokumentu wewnętrznego”, ale chce wytyczyć jej granice.

Sąd kasacyjny podkreśla, że koncepcja „dokumentu wewnętrznego” nie może doprowadzić do naruszenia uprawnienia jednostki do dostępu do informacji publicznej. Celem ustawy jest zapewnienie transparentności życia publicznego przez wprowadzenie elementu kontroli społecznej, jakim jest m.in. dostęp do informacji zawartych w dokumentach wytworzonych na potrzeby podmiotów wykonujących zadania publiczne, przez podmioty zewnętrzne i za środki publiczne. W tym kontekście dokumenty wewnętrzne to przeważnie dokumenty o charakterze wyłącznie techniczno-organizacyjnym albo roboczym, służące wymianie stanowisk w ramach danego organu czy też gromadzeniu niezbędnych materiałów. Wyłączenie dokumentów wewnętrznych spod reżimu ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter wyjątku, wobec czego pojęcie to powinno być wykładane wąsko.

Sąd podkreśla również, że „Jednak kwalifikacja żądanych dokumentów jako wewnętrznych powinna mieć miejsce wyjątkowo i zależy od indywidualnych okoliczności sprawy.”. Nie może to jednak stać się regułą.

Dokumenty nie są również wewnętrzne, gdyż sprawa jest istotna i budzi duże zainteresowanie publiczne.

Tymczasem przebudowa kolejowej linii obwodowej w Warszawie, w tym projektowana lokalizacja i powstanie przystanku kolejowego jako zadanie publiczne, dotyczy linii kolejowej, z której rocznie korzystają miliony pasażerów. Koszt takiej inwestycji jest wyjątkowo duży. Dlatego, inwestycja taka realizowana ze środków publicznych lub pochodzących z zadysponowania środków publicznych budzi bardzo duże zainteresowanie publiczne, zarówno ze względów przydatności poszczególnych rozwiązań spełniających potrzeby pasażerów, jak i zasadności poszczególnych rozwiązań pod kątem ponoszenia kosztów ich wykonania przez Spółkę Skarbu Państwa. Stąd transparentność procesu inwestycyjnego oraz umożliwienie nadzoru społecznego nad wydatkowaniem środków publicznych na tę inwestycję jest kluczowe w państwie demokratycznym. O kwalifikacji żądanych ekspertyz nie może przesądzać to, że ma ona charakter pomocniczy/kierunkowy w dalszym procesie inwestycyjnym. Zastała bowiem wykonana w ramach realizacji zamówienia publicznego przez podmiot zewnętrzny, za środki publiczne lub pochodzące z zadysponowania środków publicznych. Nie ulega wątpliwości, że dokumenty te w znacznych stopniu przesądzają o tym w jaki sposób i w jakim kształcie realizowana będzie ta inwestycja służąca wielu pasażerom. Są to dokumenty, które stanowią ważny element przyszłej inwestycji. Zatem nie sposób uznać, że żądane ekspertyzy stanowią dokumenty wewnętrzne.

A zatem:

• pojęcie „dokumentu wewnętrznego” powinno być stosowane wyjątkowo
• należy wziąć pod uwagę konkretne okoliczności sprawy
• transparentność w państwie demokratycznym jest kluczowa
• ekspertyzy mogą przesądzać o kształcie inwestycji

Niestety, trudno będzie pojedynczymi orzeczeniami zmienić ukształtowaną praktykę organów, a kolejne sprawy będą zapewne trafiały do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Warto jednak znać argumenty NSA i powoływać się na nie w pismach.

Czytaj też: Poradniki prawne dla obywateli i z obywatelami. Tematy wybieramy wspólnie z czytelnikami

Nowoczesna Poradnia Prawna