Karol Trammer: Nowa ustawa to za mało, by realnie zwalczyć wykluczenie transportowe

Projekt „Wykluczenie transportowe się zwiększa. Trzeba działać” Projekt finansowany przez Komisję Europejską w ramach Programu Równych Praw realizowanego ze środków programu CERV finansowanego ze środków Komisji Europejskiej w ramach programu „Obywatele, Równość, Prawa i Wartości” na lata 2021 – 2027.

Sfinansowane ze środków UE. Wyrażone poglądy i opinie są jedynie opiniami autora lub autorów i niekoniecznie odzwierciedlają poglądy i opinie Unii Europejskiej lub Komisji Europejskiej. Unia Europejska ani organ przyznający nie ponoszą za nie odpowiedzialności.”

Sejm uchwalił rządowy projekt nowelizacji ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. To przełom?

Karol Trammer, redaktor naczelny „Z biegiem szyn” To na pewno sygnał, że po latach politycy coraz mocniej dostrzegają problem wykluczenia transportowego. Sama nowelizacja pokazuje jednak również coś innego: że wiele kluczowych problemów transportu publicznego wciąż nie zostało dobrze zrozumianych przez administrację rządową.

Co budzi największe zastrzeżenia?

Przede wszystkim standardy dotyczące liczby połączeń. Ustawa zakłada minimum w postaci czterech par kursów w dni robocze i dwóch w dni wolne. Formalnie jest to minimum, ale obawiam się, że wiele samorządów potraktuje je jako docelowy standard.

Cztery kursy dziennie nie wystarczą, jeśli transport publiczny ma rzeczywiście zaspokajać potrzeby mieszkańców. Wciąż będzie duży problem na przykład z możliwością powrotu z pracy po godzinie 22:00 z miasta powiatowego. A przecież to jedna z najbardziej podstawowych funkcji komunikacji publicznej.

Samo określenie liczby kursów nie wystarczy?

Nie. Standard powinien określać również godziny funkcjonowania transportu i minimalną częstotliwość połączeń. W przeciwnym razie wszystkie kursy można zaplanować między godziną 7:00 a godziną 14:00 i formalnie spełnić ustawowe wymagania, a mieszkańcy nadal nie będą mogli zaspokoić swoich podstawowych potrzeb.

Projekt przewiduje także obowiązek zapewnienia połączeń między siedzibami gmin a miastami powiatowymi oraz między miastami powiatowymi a stolicami województw.

To krok naprzód, ale nadal pozostawia poważną lukę. W projekcie nie ma obowiązku zapewnienia połączeń między sąsiednimi miastami powiatowymi. A to właśnie takie relacje często są bardzo ważne dla mieszkańców – choćby dlatego, że dobra komunikacja z sąsiednim powiatem znacząco rozszerza możliwości na rynku pracy.

Jeszcze większy problem dotyczy miast położonych po przeciwnych stronach granicy województw. W wielu przypadkach są one naturalnymi partnerami gospodarczymi i społecznymi, ale granica administracyjna skutecznie utrudnia organizację połączeń. Nowa ustawa tego problemu nie rozwiązuje, a właściwie tylko o tym problemie sygnalizuje.

Sporo emocji budzi również transport na żądanie. Dlaczego?

Sam transport na żądanie jest bardzo potrzebnym rozwiązaniem. W wielu krajach Europy skutecznie pomaga ograniczać wykluczenie transportowe. Problem tkwi w sposobie, w jaki został zapisany w polskim projekcie.

Po pierwsze, ustawodawca zakłada, że będzie on realizowany wyłącznie samochodami osobowymi. To bardzo ogranicza możliwości. W Europie transport na żądanie często wykorzystuje autobusy na stałych liniach, które późnym wieczorem albo nawet nocą jadą z większego miasta tylko do ostatniego przystanku, na których danego dnia rzeczywiście ktoś chce wysiąść. Dzięki temu można utrzymać komunikację, a jednocześnie nie generować kosztów kursowania pustego autobusu aż do końca trasy.

Po drugie, projekt wymaga zamawiania przejazdu z 24-godzinnym wyprzedzeniem. To całkowicie odbiera temu rozwiązaniu elastyczność. Dobry transport publiczny powinien umożliwiać spontaniczne podróże – nie tylko te zaplanowane wiele godzin wcześniej. Taki model może sprawdzić się przy części wizyt lekarskich, ale nie odpowiada codziennym potrzebom mieszkańców. W Europie Zachodniej systemy transportu na żądanie opierają się na wezwaniach z nawet zaledwie półgodzinnym wyprzedzeniem . 

Obawiam się, że transport na żądanie stanie się wygodnym sposobem powiedzenia, że komunikacja publiczna obejmuje cały kraj, ale na dużych jego obszarach będzie to dostępność transportowa mocno teoretyczna.

 Czy mimo tych zastrzeżeń projekt poprawi sytuację?

Tam, gdzie dziś nie ma absolutnie żadnego transportu publicznego z pewnością tak. To będzie wyraźna poprawa.

Natomiast tam, gdzie komunikacja już funkcjonuje, ale wymaga rozwoju i lepszej organizacji, ustawa sama w sobie nie rozwiąże problemów. Tworzy pewną szansę, ale nie daje gwarancji realnej poprawy jakości usług.

Projekt znacząco wzmacnia rolę marszałków województw. Jak Pan to ocenia?

Mam mieszane odczucia. Od lat uważałem i nadal uważam, że rozproszenie kompetencji i obowiązków organizowania transportu publicznego między gminy, powiaty, województwa i administrację rządową jest jednym z głównych problemów polskiego transportu publicznego. To rozmywa odpowiedzialność i pozwala zwalać winę za brak połączeń na inny szczebel władzy. Tak więc potrzebny jest silniejsze i bardziej jednoznaczne wskazanie organizatora transportu na danym terenie.

Mam jednak wątpliwości, czy marszałkowie województw dobrze będą wypełniali rolę koordynatorów. Po pierwsze dlatego, że marszałek województwa będzie zarówno dysponował środkami z nowego Funduszu Przeciwdziałania Wykluczeniu Transportowemu, jak i sam będzie jednym z największych beneficjentów tych pieniędzy. To może rodzić pytania o konflikt interesów i sposób podziału środków. Po drugie, województwa w Polsce są bardzo duże – urząd marszałkowski w Warszawie nigdy nie zrozumie problemów transportowych w oddalonej o 150 kilometrów gminie Czarnia, a urząd marszałkowski w Szczecinie może nie przyłożyć się do obsługi transportowej okolic oddalonego o 200 kilometrów Białego Boru. 

Z drugiej strony są województwa, które od lat skutecznie rozwijają przewozy autobusowe.

To prawda. Dobrym przykładem jest Małopolska, gdzie samorząd województwa bardzo mocno zaangażował się w organizację połączeń autobusowych. Co ważne, połączenia autobusowe – funkcjonujące pod nazwą Małopolskie Linie Dowozowe – są realizowane przez Koleje Małopolskie, dzięki czemu dba się skomunikowania autobusów z pociągami, o jednolitą informację dla pasażerów czy zintegrowane rozwiązania taryfowe.

Dlatego nie twierdzę, że nigdzie koordynacyjna rola marszałków województw się nie sprawdzi, ale obawiam się, że nie rozwiąże to wielu problemów. Spójrzmy na samorząd województwa mazowieckiego, który na przełomie 2024 i 2025 roku zorganizował 10 linii autobusowych, które mają na celu dowożenie pasażerów z miast bez kolei – takich jak Żuromin czy Węgrów – do stacji obsługiwanych przez Koleje Mazowieckie. System, który powstał, działa fatalnie – nie dba się o zgranie autobusowych i kolejowych rozkładów jazdy, w części miejsc przesiadki wymagają kilkuset metrów przejścia piechotą, bo nie zadbano o przystanki autobusowe bezpośrednio pod dworcami, a w dodatku część linii przez pół roku w ogóle była zawieszona, bo nie zadbano o rozpisanie przetargu na operatora przewozów z odpowiednim wyprzedzeniem.

Widząc to, obawiam się, że część regionów – nawet tak bogatych jak województwo mazowieckie – nie potraktuje autobusów jako ważnego elementu rozszerzającego sieć połączeń kolejowych. Z drugiej strony jest też zagrożenie, że marszałkowie województw jako koordynatorzy, rozdzielający fundusze i beneficjenci będą chcieli zgarnąć kasę na swoje linie, zaniedbując problemy peryferii regionów.

Projekt zmienia również kolejność podmiotów mających pierwszeństwo w dostępie do funduszu.

To akurat oceniam raczej pozytywnie. Dotychczas preferowane były pojedyncze gminy, co często prowadziło do tworzenia bardzo małych, lokalnych systemów komunikacyjnych kończących się na granicy gminy, co nie zapewnia dojazdu do szkół średnich, szpitali czy większych pracodawców, którzy znajdują się zwykle w miastach powiatowych.

Nowy projekt stawia wyżej związki powiatowo-gminne i związki powiatów. To bardziej odpowiada rzeczywistym potrzebom mieszkańców, bo pozwala tworzyć sieci połączeń na większym obszarze, ale też osiągać większą efektywność, bo przy zlecaniu większej liczby połączeń, można uzyskać korzystniejsze ceny u przewoźników. Większe systemy oparte na współpracy samorządów mają też większe możliwości zakupu nowych autobusów, co już widać na przykładzie Związku Gmin Podkarpacka Komunikacja Samochodowa czy Beskidzkiego Związku Powiatowo-Gminnego, na zlecenie którego przewozy realizuje Komunikacja Beskidzka nowymi, niskopodłogowymi autobusami.

Czego w ustawie brakuje najbardziej?

Odwagi. Moim zdaniem potrzebujemy odważnej reformy. Zamiast pozostawiać współpracę między samorządami jako rozwiązanie fakultatywne, należałoby stworzyć w całym kraju obowiązkowe związki transportowe obejmujące powiaty i gminy. Na każde województwo, oczywiście zależnie od jego wielkości, przypadłoby po kilka takich związków.

Bardzo ważne jest przy tym, aby samorządy województw były członkami związków na swoim terenie, co stworzyłoby narzędzie do integracji przewozów autobusowych z organizowanymi przez województwa przewozami kolejowymi. Dodatkowo związki powinny przenikać granice województw. Takie związki samorządowe byłyby jednoznacznym organizatorem transportu zbiorowego na danym terenie – skończyłoby się zarówno rozbicie odpowiedzialności, jak i tworzenie małych niewydolnych sieci gminnych, ale jednocześnie nie mielibyśmy problemu patrzenia na transport lokalny z dystansu stolicy województwa.

Duża szkoda, że podczas przygotowywania ustawy w marginalnym stopniu wykorzystano doświadczenia praktyków, choćby organizatorów, którym udało się stworzyć dobrze funkcjonujące systemy: Komunikację Beskidzką, Grodziskie Przewozy Autobusowe, Podkarpacka Komunikacja Samochodowa czy samorządy rozwijające przewozy autobusowe przy spółkach kolejowych, jak Koleje Dolnośląskie, Łódzka Kolej Aglomeracyjna czy Koleje Małopolskie. Ich doświadczenia pokazują, z jakimi problemami trzeba się mierzyć choćby w zakresie integracji taryf, pokonywania granic powiatów i województw. A ostatecznie powstała mocno teoretyczna ustawa.

Projekt po raz pierwszy przewiduje obowiązek uzgadniania rozkładów jazdy autobusów i pociągów. To chyba dobra wiadomość?

Sam kierunek jest słuszny, ale znowu zabrakło spojrzenia na przyczynę problemu.

W Polsce rozkład jazdy kolei zmienia się co dwa–trzy miesiące, dużo częściej niż w innych krajach. Dla organizatorów przewozów autobusowych częste zmiany rozkładu jazdy oznaczają konieczność równie częstego zmieniania własnych rozkładów, aby utrzymać skomunikowania z pociągami. O ile jest to dobre rozwiązanie dla osób dojeżdżających autobusem do pociągów, o tyle wylewa z kąpielą potrzeby reszty pasażerów, którzy przy dojazdach do szkoły i pracy oczekują stabilnego rozkładu jazdy. Część organizatorów transportu autobusowego – na przykład podwrocławska gmina Kobierzyce – tworzy oddzielne linie dowozowe do pociągów, tak żeby dopasowując ich godziny kursowania do rozkładu jazdy pociągów, nie wprowadzać chaosu w rozkładach jazdy reszty linii.

Trzeba skończyć z huśtawką kolejowego rozkładu jazdy, bo powoduje ona, że nie daje się stworzyć dobrego systemu transportowego opartego na kolei i autobusach.